Geen vermindering van maximale betekeningskosten voor vennootschappen fiscale eenheid

JOR 2022/251

Hoge Raad 13 mei 2022, nr. 20/02479
ECLI:NL:HR:2022:686

NOOT

1. Dit arrest gaat over het beginsel van formele rechtskracht in relatie tot het ambtshalve wijzigen van een besluit waartegen bij de bestuursrechter kon worden opgekomen. Deze problematiek bespreek ik hierna. Ik houd daarbij de terminologie aan van het ambtshalve verminderen van belastingaanslagen. Daarna ga ik in op de vraag of de belastingkamer van de Hoge Raad iets zou moeten doen met de problematiek van meerdere dwangbevelen voor één belastingschuld.

2. Een onjuiste onherroepelijke aanslag kan ambtshalve worden verminderd door de inspecteur van de Belastingdienst (art. 65 AWR). Met uitzondering van de inkomstenbelasting staat tegen de beslissing op een verzoek daartoe geen rechtsgang open bij de belastingrechter zodat de burgerlijke rechter als restrechter bevoegd is. Uit HR 8 juli 1993, ECLI:NL:HR:1993:ZC1042 volgt dat van een verplichting voor de civiele rechter om tot ambtshalve vermindering over te gaan slechts sprake kan zijn als het bestuursorgaan tot geen andere slotsom had kunnen komen dan dat de aanslagen onmiskenbaar onjuist waren; anders gezegd, als de onjuistheid buiten twijfel is (r.o. 3.2.5, eerste alinea van het onderhavige arrest). Daarbij is dus niet relevant dat de beslissing om niet ambtshalve te verminderen geen formele rechtskracht kan krijgen omdat daartegen geen met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Die beslissing is zo nauw verbonden met de onherroepelijke aanslag dat de burgerlijke rechter in de regel ook met betrekking tot de afwijzende beslissing op het verzoek om ambtshalve vermindering, ervan moet uitgaan dat deze in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen (r.o. 3.2.4, laatste volzin).

3. Deze zaak draaide echter om de toetsing van de beslissing van de ontvanger aan zijn beleid over de uitoefening van de bevoegdheid tot ambtshave vermindering. Beleid kan die bevoegdheid inperken door bijvoorbeeld een termijn te stellen waarbinnen het verzoek moet worden gedaan (r.o. 3.2.5, tweede alinea) of uitbreiden door te bepalen dat ook juiste aanslagen (onder voorwaarden) kunnen worden verminderd (r.o. 3.2.5, laatste volzin). Dergelijk beleid is er, en daar hebben eiseressen zich ook op beroepen; namelijk art. 75.7 van de Leidraad Invordering 2008 (hierna: de Leidraad). Dit artikel bepaalt dat vermindering van verschuldigde kosten in uitzonderlijke gevallen mogelijk is. Daarvan kan sprake zijn als de belastingschuldige in omstandigheden verkeerde die het feitelijk onmogelijk maakten zijn verplichtingen tijdig na te komen én de invordering van vervolgingskosten in het specifieke geval onredelijk en onbillijk is. De civiele rechter toetst dit beleid en de daarop gebaseerde beslissing vol en dus niet op basis van het marginale “onmiskenbaar onjuist”-criterium. Dit is logisch omdat inhoudelijk niet een nauw verband bestaat tussen de beschikking in primo en het op basis van het beleid genomen besluit. De bepaling in de Leidraad neemt de verschuldigdheid van de kosten immers als uitgangspunt en creëert een specifieke bevoegdheid de kosten desondanks te verminderen.

4. Gelet op het voorgaande is het onzuiver dat eiseressen een verklaring voor recht vorderden dat de betekeningskosten niet hoger mochten zijn dan éénmaal het wettelijke maximumbedrag. Zo geformuleerd lijkt de vordering immers betrekking te hebben op de juistheid van de kostenbeschikkingen. De argumentatie die zij aandroegen, was echter bijna volledig geschoeid op de onredelijkheid van de beslissing de kosten ondanks de specifieke omstandigheden van het geval niet te verminderen. Het was dus juister geweest de vordering toe te spitsen op de uitvoering die is gegeven aan het beleid ter zake van ambtshalve vermindering. Daar geeft de civiele kamer van de Hoge Raad ook zijn oordeel over, uiteraard binnen de beperkingen van de cassatieprocedure. Hij overweegt dat de bepaling (in de Leidraad) “uitsluitend betrekking heeft op gevallen waarin een belastingschuldige niet kan worden verweten dat hij de belastingschuld niet op tijd heeft betaald” en dat “een beroep op betalingsonmacht hiervoor niet voldoende” is (r.o. 3.3.4).

5. Grammaticaal bezien kan art. 75.7 van de Leidraad minder strikt worden gelezen en dat geniet sterk mijn voorkeur. In belastingkwesties is het namelijk vrijwel altijd mogelijk verwijtbaarheid te beredeneren. Neem de ontvanger, die in de onderhavige zaak redeneert dat een ondernemer in zijn bedrijfsvoering rekening dient te houden met een economische crisis. Dat is een dooddoener die altijd opgaat. Een ander voorbeeld is dat de ontvanger geen kwijtschelding verleent als de belastingschuldige wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat een belastingaanslag zou worden opgelegd en hij nalatig is gebleven in verband daarmee middelen te reserveren (art. 26.1.9 van de Leidraad). Ook die afwijzingsgrond kan nagenoeg altijd worden ingeroepen.

6. Voor de praktijk is het van belang om te weten of de belastingkamer van de Hoge Raad van de belastingdeurwaarder of de ontvanger een andere handelwijze verlangt bij het in rekening brengen van kosten van dwangbevelen bij meerdere Aansprakelijkgestelden voor één en dezelfde belastingschuld. De A-G’s Van Widdershoven en Wattel hebben vorig jaar in een doorwrochte gezamenlijke conclusie geconcludeerd dat de bestuursrechter in concrete gevallen apert onevenredige effecten van een “onwrikbare” formele wet buiten werking kan stellen door het evenredigheidsbeginsel toe te passen (Conclusie 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, onderdeel 9.4.4). Het moet dan gaan om een gevolg dat de wetgever niet voor ogen kan hebben gehad (HR 19 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3679).

7. Bij de vraag of in het voorliggende geval sprake is van een onevenredige situatie moet ten eerste worden bedacht dat in totaal € 91.144 aan kosten is berekend voor acht dwangbevelen die binnen zeven minuten op hetzelfde adres zijn betekend en dat die kosten niet in verhouding staan tot de werkelijke kosten van betekening (variërend van hooguit enkele tientjes voor dwangbevelen die per post worden verzonden tot € 114,01; het bedrag dat een commerciële gerechtsdeurwaarder hiervoor in rekening brengt conform het Besluit tarieven ambtshandelingen gerechtsdeurwaarders). Ten tweede worden de acht dwangbevelen in dit geval opgeroepen door de manier waarop omzetbelasting wordt geheven als vennootschappen in groepsverband opereren. De belastingplichtige is dan “de fiscale eenheid”, een figuur die civielrechtelijk niet bestaat. Dwanginvordering is daardoor enkel mogelijk bij de leden van deze eenheid, die hoofdelijk aansprakelijk zijn voor diens belastingschuld. Het is in de kern hierdoor dat in dit geval de kosten met acht vermenigvuldigd raken. Ten derde wordt een dwangbevel betekend als de ontvanger een executoriale titel nodig heeft om bijvoorbeeld executoriaal beslag te kunnen leggen. Het dwangbevel dient dus een doel; het vormt het startschot voor dwanginvordering. Eiseressen betoogden echter dat (een deel van) de aansprakelijke bv’s geen verhaal boden en dat de ontvanger daarvan op de hoogte was. Ik ben met hen van mening dat van de ontvanger mag worden verlangd dat hij zich eerst afvraagt of er wel enig verhaal is. Want te vaak worden dwangbevelen betekend waarna het vervolgens stil blijft. De belastingschuldige die niet kan betalen, raakt zo alleen maar verder in de problemen doordat hij een soort extra-belasting voor de kiezen krijgt in de vorm van een rekening voor kosten die in werkelijkheid niet worden gemaakt. De ontvanger had in beginsel dus bij het lid van de fiscale eenheid dat er het welvarendst uitziet, een dwangbevel kunnen betekenen, om pas dan de anderen met dwangbevelen te bestoken als hij geen verhaal vond. Dat lijkt mij redelijk en evenredig.

8. Al met al kan ik mij goed voorstellen dat de belastingkamer van de Hoge Raad in een vergelijkbaar geval met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot de conclusie komt dat de betekeningskosten maar eenmaal verschuldigd zijn, en wel door de aansprakelijke bv’s hoofdelijk. Dat zijn zij immers ook voor de betreffende belastingschuld (art. 43 Iw 1990). Dat spreekt mij meer aan dan de ontvanger toe te staan zijn claim te vergroten door een reeks peperdure dwangbevelen te laten betekenen aan alle leden van een fiscale eenheid tegelijk, die hoe dan ook onderling zullen moeten bepalen wie voor welke bedragen opdraait.

mr. N. van den Hoek, advocaat-belastingkundige