Artikel 8:42 awb: Welke stukken dient de Belastingdienst in te brengen in een procedure bij de rechtbank?

Als u van plan bent om tegen een besluit van de Belastingdienst in te gaan, dan is de kans groot dat u uiteindelijk bij een belastingrechter belandt. Van de voorafgaande bezwaarprocedure moet u namelijk niet veel verwachten. In die procedure beslist een collega van de belastingambtenaar die het besluit heeft genomen op het bezwaarschrift. In de wandelgangen wordt ook wel gesproken over “de slager die zijn eigen vlees keurt”.

Nederland als rechtsstaat kent een aantal waarborgen die van belang zijn voor een eerlijk proces. Tegen de uitspraak op bezwaar kan gelukkig beroep worden ingesteld bij de belastingrechter. In die procedure is artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) één van die waarborgen. Dit artikel eist dat de Belastingdienst ‘alle op de zaak betrekking hebbende stukken’ overlegt aan de belastingrechter om zo een volledige beoordeling en heroverweging van het besluit door de belastingrechter mogelijk te maken. De Belastingdienst mag hierbij niet selectief zijn. De Belastingdienst moet dus de hele pap inbrengen, en niet alleen de krenten die zijn standpunt welgevallen. Wat is nu precies die hele pap? Hoe kunt u controleren of die hele pap is ingebracht? En niet onbelangrijk: wat kunt u doen als u constateert dat de Belastingdienst zich niet aan deze taak heeft gehouden?

Wat zijn “alle op de zaak betrekking hebbende stukken”?

Tot 8:42-stukken behoren alle stukken die de Belastingdienst ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Tot de 8:42-stukken behoren ook stukken die pas in de loop van het beroep (of hoger beroep) ter beschikking van de Belastingdienst zijn gekomen.

De Hoge Raad heeft in het arrest van 4 mei 2018[1] nog een aantal hoofdlijnen uiteengezet van wat behoort tot de ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’:

1. Tot de stukken behoren niet stukken die zich bevinden onder derden (bijvoorbeeld het OM) en die niet aan de Belastingdienst zijn verstrekt, ook al is de Belastingdienst bekend met het bestaan hiervan[2];
2. Tot de stukken behoren niet alleen de stukken de Belastingdienst heeft gebruikt ter onderbouwing van het besluit, maar in beginsel ook stukken die de Belastingdienst wel ter beschikking staan of hebben gestaan maar die niet zijn gebruikt ter onderbouwing van het besluit. Stukken die de Belastingdienst wel heeft gebruikt, maar die voor de beoordeling van de zaak door de rechter niet (langer) van belang zijn, hoeft de Belastingdienst niet in te brengen. Dit is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van stukken die betrekking hebben op een element van de aanslag dat in beroep niet (meer) ter discussie staat;
3. Ook in het geval slechts een passage van een stuk op de zaak betrekking heeft, dient het gehele stuk te worden ingebracht.

Ook elektronische gegevens behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. Deze moeten dan wel van belang en raadpleegbaar zijn met het oog op de betreffende zaak. Het elektronische stuk moet in een afdruk of op een andere geschikte wijze ter beschikking kunnen worden gesteld. De softwareprogramma’s en andere elektronische systemen zelf behoren in de regel niet tot de op de zaak betrekking hebbende stukken.

Neem in de bezwaarfase inzage in het dossier!

Op basis van 7:4 Awb is het mogelijk om in ieder geval in de bezwaarfase inzage te krijgen in uw dossier. Maakt u hier ook gebruik van. Mogelijk komt u stukken tegen die u zelf niet (meer) heeft. Mogelijk komt u interessante (interne) correspondentie tegen. Mogelijk komt u documentatie tegen die uw standpunt onderschrijft. Verzoek tijdens de inzage om kopieën van deze stukken. Deze (wettelijke) mogelijkheid tot inzage heeft u niet (meer) in de beroepsfase.[3] Dit neemt niet weg dat u altijd de Belastingdienst kunt vragen om inzage in het dossier. Vragen staat immers nog altijd vrij.

Zie in dit kader ook de blogs van mijn kantoorgenoten Marloes Lammers en Victor Langenburg over respectievelijk de insteek van het bezwaarschrift en het hoorgesprek.

Niet alle stukken zijn door de Belastingdienst ingebracht, wat nu?

De beperking van kennisneming of de geheimhouding ex artikel 8:29 Awb

De plicht voor de Belastingdienst om alle op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen is niet absoluut. Op grond van artikel 8:29 Awb kan de Belastingdienst weigeren inlichtingen te verstrekken, dan wel de rechter vragen te bepalen dat alleen de rechter van bepaalde stukken kennisneemt.

Bij de beoordeling van een dergelijk beroep op toepassing van artikel 8:29 Awb heeft overigens nog wel steeds als uitgangspunt te gelden dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken en alle (overige) stukken die in geding worden gebracht onbeperkt voor u beschikbaar moeten zijn. Op dit uitgangspunt kan uitsluitend een uitzondering worden gemaakt indien daarvoor gewichtige redenen zijn. Dergelijke redenen kunnen niet zijn gelegen in de omstandigheid dat bepaalde stukken niet relevant voor u worden geacht. Dergelijke redenen kunnen wel betrekking hebben op de effectiviteit van het door de Belastingdienst uit te oefenen toezicht op de naleving van belastingwetten. De Belastingdienst draagt dan redenen aan van “interne-” of “controle-strategische” aard. Een andere gewichtige reden kan zijn dat belastingambtenaren onbelemmerd hun gedachten moeten kunnen vormen. In dat geval moet het wel gaan om gedachten die nog niet zijn afgerond.[4] In het geval u in een dergelijke 8:29 Awb-procedure terecht komt, onthoud dan dat het veelal de aantekeningen en notities van de ambtenaren zijn die procedures doen kantelen. Stem dus niet zomaar in met een verzoek tot beperkte kennisneming of geheimhouding.

Gevolgen van niet (tijdige) indiening ex artikel 8:31 Awb

Indien u constateert dat u stukken in het dossier mist, kunt u aan de belastingrechter een verzoek doen tot overlegging van deze stukken. Met uitzondering van gevallen van de eerdergenoemde gerechtvaardigde weigering ex artikel 8:29 Awb en enkele uitzonderingsgevallen van misbruik van recht, dient te worden tegemoetgekomen aan een dergelijk verzoek als u voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn voor de besluitvorming in uw zaak. De Belastingdienst zal alsdan die stukken moeten inbrengen in uw zaak.

Indien de Belastingdienst niet (alle) stukken overlegt, dan wel geen gehoor geeft aan een uitspraak van de rechter in een 8:29 Awb procedure om stukken ongeschoond te verstrekken, dan kan de rechter hieruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen (8:31 Awb). Het is dus een discretionaire bevoegdheid van de rechter. Bij de gevolgtrekkingen kunt u denken aan gegrondverklaring van het beroep en/of veroordeling tot schadevergoeding, waaronder vergoeding van de proceskosten en/of het griffierecht. De rechter kan echter een dergelijke gevolgtrekking niet maken zonder de Belastingdienst hierover eerst te informeren. Dit geeft de Belastingdienst nog een herkansing. U kunt echter het standpunt innemen dat de op de zaak betrekking hebbende stukken eerder hadden kunnen en moeten worden overgelegd, zodat het aanbod van de inspecteur om dat alsnog te doen na de mededeling door de rechter te laat is.[5]

De gevolgtrekking dat voorbij moet worden gegaan aan het verzuim zien we in de jurisprudentie (helaas) vaker.

Ondanks dat het niet uw taak is, kunt u zelf ook (op de zaak betrekking hebbende) stukken inbrengen. Dit is verstandig op het moment dat u stukken bezit die uw standpunt ondersteunen en/of tegenstrijdig zijn aan het standpunt van de Belastingdienst. Uiteraard bestaat deze mogelijkheid alleen als u deze stukken zelf in uw bezit heeft.

Conclusie

Het is de Belastingdienst die “alle op de zaak betrekking hebbende stukken” dient in te brengen in een procedure bij de rechtbank. De Belastingdienst mag hierbij niet selectief te werk gaan. Tot deze stukken behoren de stukken die de Belastingdienst ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Tot deze stukken behoren ook stukken die pas in de loop van het beroep (of hoger beroep) ter beschikking van de Belastingdienst zijn gekomen. Elektronische gegevens behoren in beginsel ook hiertoe.

Tijdens de bezwaarfase kunt u inzage nemen in het dossier. Het advies is om in ieder geval kopieën te (laten) maken van in ieder geval die stukken die uw standpunt welgevallen in een beroepsprocedure.

De plicht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken in te brengen is niet absoluut. De Belastingdienst kan weigeren inlichtingen te verstrekken, dan wel de rechter vragen te bepalen dat alleen de rechter van bepaalde stukken kennisneemt. Stem nooit zomaar hiermee in als uw reactie wordt gevraagd. Indien de Belastingdienst verzuimt te voldoen aan de verplichting om op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen, dan kan de rechter hieruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen. De rechter kan voorbijgaan aan het verzuim, maar de rechter kan ook de Belastingdienst veroordelen tot schadevergoeding, of uw beroep gegrond verklaren.

[1] Hoge Raad 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672.

[2] Indien belastingambtenaren bij de aanslagoplegging en bezwaarbehandeling betrokken zijn en in het kader van bijstand aan de FIOD kennis nemen van inhoud van stukken, dan zijn deze stukken op de zaak betrekking hebbend. Het maakt daarbij niet uit of de stukken door de FIOD aan de inspecteur zijn overgelegd. Duidelijk is dat dergelijke stukken dus niet vallen onder de (uitzonderingscategorie van) stukken die zich onder derden bevinden. Zie Gerechtshof ’s Hertogenbosch 23 april 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:1398.

[3] Ch.J. Langereis, ‘Equality of arms in het fiscal proces’, in Van Mens tot Mens, vriendenbundel voor K.L.H. van Mens, SDU Uitgevers, Den Haag 2011, p. 189.

[4] Gerechtshof Amsterdam 4 juni 2015, ECLI:NL:GHAMS:2015:4098

[5] Zie ook P. Fortuin, “Op de zaak betrekking hebbende stukken”, NTFRB2018/9