Weg met de Directeur; Belastingrechter vanaf 2027 bevoegd!?

De Ontvanger is verantwoordelijk voor het innen van Rijksbelastingen. Als er met de Ontvanger een geschil bestaat over uitstel van betaling of kwijtschelding moet u nu bij de Directeur van de Belastingdienst zijn om een administratieve beroepsprocedure aanhangig te maken. Als de Directeur vindt dat de Ontvanger volgens het beleid heeft beslist dan is  de zaak afgedaan want u kunt niet naar de rechter. Dat is een probleem. Vooral omdat de Directeur zijn oren wel erg laat hangen naar de Ontvanger.

Vanaf 1 januari 2027 wil de Staatssecretaris de rechtsbescherming voor belastingschuldigen verbeteren door de (onafhankelijke) belastingrechter bevoegd te maken in geschillen met de Ontvanger. In dit blog leg ik de huidige administratieve beroepsprocedure uit, behandel ik de voorgenomen wijzigingen van de Staatssecretaris en geef ik mijn zienswijze op het voorstel.

Onderscheid Inspecteur en Ontvanger

De Belastingdienst bestaat uit twee bestuursorganen, de Inspecteur en de Ontvanger. De Inspecteur controleert aangiften en stelt belastingaanslagen vast. Indien u het niet eens met een aanslag dan kunt u daartegen bezwaar maken en vervolgens beroep instellen bij de belastingrechter.

De Ontvanger is verantwoordelijk voor de invordering van de Rijksbelastingen. Als u het niet eens bent met een beslissing van de Ontvanger, dan kunt u geen bezwaar maken en niet in beroep gaan. U kunt een beroepschrift indienen bij de ‘Directeur van de Belastingdienst’. Een gevalletje slager die zijn eigen vlees keurt. Maar dat gaat veranderen.

Wanneer krijgt u met de Ontvanger te maken?

Indien u de aanslag niet kan of wil betalen dan verzoekt u de Ontvanger om uitstel van betaling voor de duur van de bezwaar- of beroepsprocedure. De Ontvanger verleent vaak alleen uitstel als aan een aantal voorwaarden is voldaan, bijvoorbeeld dat de belastingschuldige (hypothecaire) zekerheid biedt. Over de periode dat de aanslag onbetaald blijft is bovendien invorderingsrente verschuldigd. Uitstel van betaling kost dus geld. Mocht de Ontvanger u geen uitstel van betaling verlenen of een verleend uitstel intrekken omdat u niet meer voldoet aan de voorwaarden, dan kunt u binnen 10 dagen na dagtekening van de beschikking van de Ontvanger in administratief beroep bij de Directeur van de Belastingdienst.

Het kan ook voorkomen dat de inspecteur een aanslag oplegt die wel juist is maar die u simpelweg niet kunt betalen. In dat geval komt u misschien in aanmerking voor een betalingsregeling of kwijtschelding. U kunt daarvoor een verzoek  indienen bij de Ontvanger. Als het verzoek wordt afgewezen dan kunt u ook daarvoor binnen 10 dagen na dagtekening van de afwijzende beschikking in administratief beroep bij de Directeur van de Belastingdienst. Dit klinkt deftig, maar het is een ambtenaar van het Belastingkantoor Utrecht, afdeling Wettelijke Taken, die namens de Directeur een beslissing neemt.  

De huidige procedure bij de Directeur

Het beroepschrift moet worden gestuurd naar de Ontvanger. Als die aanleiding ziet om een gunstige beslissing te nemen dan wordt een nieuwe beschikking afgegeven. Ziet de Ontvanger die aanleiding niet dan stuurt hij het beroepschrift, voorzien van een advies, door naar de Directeur.

U kunt uw standpunt toelichten en aanvullen tijdens een hoorgesprek bij de Directeur. Vervolgens beoordeelt hij of de Ontvanger in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Dat wil zeggen dat de Directeur beoordeelt of de beslissing van de Ontvanger past binnen het geldende beleid. Maar hij doet zelf geen onderzoek naar de feiten en omstandigheden van het geval. Daarvoor vaart hij blind op de Ontvanger. Uiteindelijk doet de Directeur schriftelijk uitspraak.

Geen laagdrempelige toegang tot onafhankelijke rechter  

In het geval dat het administratieve beroep door de Directeur wordt afgewezen is er geen beroep op de rechter mogelijk. Wel kan een klacht worden ingediend bij de Nationale Ombudsman of bij de Commissie voor verzoekschriften van de Tweede Kamer. Deze mogelijkheden bieden in de praktijk zelden soelaas. Het is ook mogelijk om naar de civiele rechter te gaan. Dat is echter een kostbare aangelegenheid omdat daarvoor een advocaat moet worden ingeschakeld.

Invordering ligt (in beginsel) stil zolang een verzoek in behandeling is

Zodra een verzoek om uitstel van betaling of kwijtschelding is ingediend, moet de Ontvanger op basis van de Leidraad Invordering 2008 handelen alsof het uitstel van betaling is verleend. Dat wil zeggen dat tot er een beslissing is genomen op het verzoek, geen invorderingsmaatregelen worden getroffen. Dat geldt niet alleen zolang het verzoek in behandeling is maar ook gedurende een administratief beroep tegen de beslissing van de Ontvanger op  het verzoek. Ook wanneer daaropvolgend een klacht bij de Ombudsman of een verzoekschrift bij de Tweede Kamer is ingediend, geldt het beleid dat zolang die procedure aanhangig is er geen invorderingsmaatregelen worden genomen. Een uitzondering is aan de orde wanneer de ‘belangen van de Staat’ in het geding zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval als de Ontvanger vreest voor misbruik van de situatie waardoor verhaalsmogelijkheden in gevaar komen. Het verrekenen van een belastingteruggave met de openstaande schuld wordt overigens niet als invorderingsmaatregel gezien, zodat die verrekeningen gewoon doorgaan. 

Voorgenomen wijzigingen

In 2016 werd door de staatssecretaris het plan bekend gemaakt om de rechtsbescherming bij invorderingsgeschillen te verbeteren door de belastingrechter bevoegd te maken, in plaats van de Directeur.

In een brief van 6 juli 2023 heeft de staatssecretaris eindelijk aan de Tweede Kamer laten weten dat vanaf 1 januari 2027 de rechtsbescherming bij invordering van belastingschulden wordt verbeterd en gemoderniseerd door een beslissing van de Ontvanger op een verzoek om uitstel van betaling of kwijtschelding voor bezwaar en beroep vatbaar te maken. Een eerdere inwerkingtreding van dit plan is niet mogelijk gebleken vanwege de slechte staat waarin de ICT van de Belastingdienst verkeert.

Door de voorgenomen wijziging kan een bezwaarschrift worden ingediend tegen een besluit van de Ontvanger op een verzoek tot uitstel van betaling of kwijtschelding. Een bezwaarbehandelaar gaat dan beoordelen of de Ontvanger tot het bestreden besluit had kunnen komen en doet vervolgens uitspraak op het bezwaar. De belastingschuldige kan tegen die uitspraak in beroep komen bij een  (onafhankelijke) belastingrechter. Vervolgens kunnen hoger beroep en cassatie worden ingesteld bij respectievelijk het gerechtshof en de Hoge Raad.

Zienswijze

De huidige administratieve beroepsprocedure is menig fiscaal advocaat een doorn in het oog. Veel gehoorde kritiek is dat de Directeur als beroepsinstantie niet onafhankelijk genoeg kan oordelen over de voorliggende kwestie. De Directeur toetst de beslissingen van de Ontvanger slechts marginaal, verricht geen eigen onderzoek naar de feiten en omstandigheden en beperkt zich tot de bestudering van het dossier dat hij van de Ontvanger heeft gekregen. Ook neemt hij zelf geen beslissing; hij kan het dossier terugsturen naar de Ontvanger voor een nieuwe beoordeling. Dat wordt ongetwijfeld allemaal anders als de belastingrechter zich over de zaak gaat buigen. Het zal u daarom niet verbazen dat ik de voorgestelde nieuwe regeling toejuich.

Praktische bezwaren

Met de inwerkintreding van de gang naar de rechter zie ik wel enige praktische bezwaren ontstaan. De Raad voor de rechtspraak verwacht namelijk een aanzienlijke toenamen in de hoeveelheid zaken. De rechtspraak heeft al capaciteitsgebrek en zal dus verder onder druk komen te staan. Er bestaat dus een reële kans dat de doorlooptijden oplopen met als gevolg dat de rechtszekerheid in het geding komt. Om dat alles te voorkomen heeft de staatssecretaris bedacht om de nieuwe rechtsgang eerst alleen voor de Rijksbelastingen in te voeren. Bekende voorbeelden zijn de inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting en omzetbelasting. In een latere fase worden de voorgestelde wijzigingen ook ingevoerd voor de lokale heffingen. Deze belastingen worden veelal door de gemeente of de provincie geheven. Voorbeelden zijn de afvalstoffenheffing en de onroerendezaakbelasting. Zolang het niet lukt om de capaciteitsproblemen bij de rechtspraak op te lossen, vrees ik echter dat de gefaseerde invoer het probleem alleen in tijd verplaatst.

Gelijktijdige behandeling rechtbank

Ik kan mij, gegeven het capaciteitsgebrek bij de rechtspraak, niet voorstellen dat er twee simultane beroepsprocedures zullen lopen (één over de aanslag en één over het verzoek om uitstel van betaling). Dat is namelijk weinig efficiënt. De kans bestaat daarom dat het beroepschrift met betrekking tot uitstel van betaling gelijktijdig wordt behandeld met het beroepschrift tegen de aanslag. Zo kan de rechtbank zich gelijktijdig met de hoofdzaak buigen over de vraag of uitstel van betaling (verder) moet worden verleend.  

Blijft de Ontvanger op zijn handen zitten gedurende de procedure?

Een interessante vraag is wat er gaat gebeuren met het huidige beleid waarin is opgenomen dat er geen invorderingsmaatregelen worden genomen zolang nog niet definitief is beslist op een ingediend verzoek. Blijft na de inwerkingtreding van de nieuwe rechtsgang hetzelfde gelden? Hoewel dat niet met zekerheid is te zeggen, ligt dat mijns inziens wel in de lijn der verwachting. Mocht dat namelijk niet zo zijn, dan komt niets terecht van de voorgenomen rechtsbescherming. De Ontvanger zou dan immers invorderingsmaatregelen kunnen nemen, terwijl een verzoek om een betalingsregeling nog onder de rechter is. Een onafhankelijke rechterlijke toetsing is dan mosterd na de maaltijd.

Belangen van de Staat

Zoals ik al eerder in dit blog reeds heb aangehaald wordt uitstel van betaling niet verleend of reeds verleend uitstel van betaling ingetrokken als ‘de belangen van de Staat’ zich tegen (verder) uitstel verzetten. Dat is onder meer het geval wanneer de Ontvanger vreest voor misbruik waardoor verhaalsmogelijkheden in gevaar komen. Het staat de Ontvanger in dat geval vrij om onherroepelijke invorderingsmaatregelen nemen. Ik ben van mening dat de voorgenomen rechtsbescherming alleen kan worden gewaarborgd als de belastingrechter vooraf kan toetsen of ‘de belangen van Staat’ zich inderdaad verzetten tegen (verder) uitstel. Wat mij betreft zou tot die tijd de Ontvanger uitsluitend conservatoir beslag moeten kunnen leggen om zodoende onomkeerbare schade te voorkomen. Dat betekent dus geen executoriale verkopen voordat een belastingrechter de zaak heeft kunnen beoordelen. Ik betwijfel echter of dat gaat gebeuren.

Afsluiting

Het heeft lang geduurd maar adequate rechtsbescherming bij geschillen over uitstel van betaling en kwijtschelding lijkt een feit te worden. Dergelijke geschillen zullen vanaf 1 januari 2027 na bezwaar kunnen worden voorgelegd aan de (onafhankelijke) belastingrechter. Door deze nieuwe rechtsgang verdwijnt het administratieve beroep bij de Directeur. Dat zal in de praktijk niet als een gemis worden ervaren. Over de precieze invulling van de nieuwe rechtsgang bestaan echter nog vragen. Dit blog wordt dus ongetwijfeld vervolgd!