Wetenschappelijke grondslag ‘ernstig gevaar’ vanwege recidivemogelijkheid (Wet Bibob) is wankel

De Wet Bibob biedt de overheid de mogelijkheid om, naast strafrechtelijke vervolging, ook via bestuursrechtelijke weg ondermijnende criminaliteit aan te pakken. Om te voorkomen dat bij de aanbesteding van overheidsopdrachten of het verlenen van subsidies of vergunningen de overheid onbedoeld criminele activiteiten faciliteert, kunnen via de Wet Bibob inschrijvingen en aanvragen worden afgewezen. Maar is het uitgangspunt van de Bibob ‘eens een boef, altijd een boef’ wel gefundeerd? Vervolg op eerder uitgekomen blog, klik hier om deze te lezen

Wet Bibob: ‘ernstig vermoeden van ernstig gevaar’

Om te voorkomen dat bijvoorbeeld vergunningen worden verstrekt waarmee – al dan niet indirect – criminele activiteiten worden gefaciliteerd, kunnen gemeenten en andere bestuursorganen zelfstandig de integriteit van een aanvrager toetsen aan de hand van de criteria neergelegd in de wet Bibob. Zij kunnen daarbij het advies inwinnen van het landelijk Bureau Bibob. Aan de hand van allerhande, al dan niet openbare bronnen, wordt dan vastgesteld of “ernstig gevaar” bestaat dat ofwel (bijvoorbeeld) vergunningen worden gebruikt om ‘crimineel geld’ te benutten of strafbare feiten te plegen. Het bestaan van een dergelijk ernstig gevaar kan allereerst worden vastgesteld aan de hand van de herkomst van de financiering van het project waarvoor een vergunning wordt aangevraagd. Die herkomst moet duidelijk en transparant zijn. Om de verwezenlijking van een bestaand “ernstig bezwaar” te voorkomen biedt de Wet Bibob aan gemeenten een instrument om bijvoorbeeld via afspraken met exploitanten van horecagelegenheden te voorkomen dat daar niet in drugs wordt gehandeld.

Grondslag ‘ernstig gevaar’: vaak ‘crimineel verleden’

De praktijk leert dat “ernstig gevaar” veelal wordt gebaseerd op antecedenten van betrokkenen bij een vergunningsaanvraag. Nog lopende strafrechtelijke onderzoeken, niet-onherroepelijke bestuurlijke boetes en zelfs geseponeerde strafzaken kunnen feiten en omstandigheden vormen die erop wijzen óf redelijkerwijs doen vermoeden dat sprake is van gevaar. Een veroordeling voor een strafbaar feit, een onherroepelijke strafbeschikking of bestuurlijke boete zijn volgens artikel 3a Wet Bibob zelfs omstandigheden die wijzen op “ernstig gevaar”. De achterliggende gedachte is dat als verdachten bij een strafrechtelijk onderzoek betrokken personen, eerder “ernstig gevaar” opleveren dat verstrekte vergunningen voor criminele doeleinden worden misbruikt dan  personen die niet met het strafrecht in aanraking zijn geweest. Kortom: ‘eens een boef, altijd een boef’. Hoewel de consequenties van een Bibob-onderzoek zeer verstrekkend kunnen zijn, ontbreekt een deugdelijke onderbouwing voor deze veronderstelling, zoals de resultaten van wetenschappelijk onderzoek.

Wetenschappelijk onderzoek naar veroordeelden

In Nederland had in 2016 minstens 19% van de personen in de leeftijd van 25 tot en met 65 jaar een strafblad. Opgemerkt zij dat dit percentage wellicht een vertekend beeld van de samenleving geeft, omdat hier ook overtredingen en misdrijven van (zeer) beperkte zwaarte onderdeel van uitmaken. Daarbij kan worden gedacht aan personen die een overtreding van het Binnenvaartpolitiereglement of een economisch delict als het op de onjuiste dag een vuilniszak op straat zetten op hun naam hebben staan. Wetenschappelijk (criminologisch) onderzoek naar de voorspellende rol van een strafblad is beperkt gedaan. Over recidive bij witteboordencriminaliteit is nagenoeg geen wetenschappelijk onderzoek bekend.

Wel leert onderzoek dat gemiddeld ongeveer een kwart van de veroordeelden binnen twee jaren recidiveert. Deze kans hangt echter voor een aanzienlijk deel samen met leeftijd: mid-twintigers blijken aanzienlijk meer te recidiveren dan bijvoorbeeld mid-dertigers. Maar ook de tussentijds verstreken periode na een veroordeling is indicatief: zelfs bij de grootste risicogroepen is de kans op recidive na vijf jaar aanzienlijk verlaagd. Slechts bij jongere veroordeelden met een breed scala aan veroordelingen voor verschillende soorten misdrijven, duurt het relatief lang voordat de kans op recidive uitdooft. Een aanzienlijk deel van de recidivisten betreft zogenaamde veelplegers, die door psychosociale problematiek vaker met het strafrecht in aanraking komen dan anderen. Dit zijn in de regel niet de personen naar wie in het kader van de Wet Bibob onderzoek wordt verricht.

De regel ‘eens een boef, altijd een boef’ ligt niet alleen ten grondslag aan de Wet Bibob. Relatief veel wet- en regelgeving bepaalt dat na een veroordeling voor bepaalde delicten specifieke werkzaamheden niet mogen worden uitgevoerd. Wetenschappelijk onderzoek naar de rol van een strafblad in relatie tot werkprestaties of ‘contraproductief werkgedrag’ is echter – opnieuw – beperkt. Het wel bekende (vooral Amerikaanse) onderzoek laat zien dat het hebben van een strafblad weinig effect heeft op werkprestaties. Onderzoek laat zien dat mensen met een strafblad sneller promotie maken dan mensen zonder strafblad. In het (Amerikaanse) leger is dit effect zelfs aanzienlijk: een strafblad vergroot de kans om sergeant of hoger te worden zelfs met 32%.

Reden om dit onderzoek aan te halen, is omdat aan het ernstige gevaar in de Wet Bibob de veronderstelling ten grondslag ligt dat mensen met een strafblad een ernstig gevaar op kunnen leveren. Dit onderzoek ondergraaft de vooronderstelling dat ‘mensen met een smetje’ niet alsnog fatsoenlijk (kunnen) functioneren in een werkomgeving.

En ook de aan de Bibobwetgeving ten grondslag liggende impliciete aanname dat als wordt gerecidiveerd dit vaak is met hetzelfde of een vergelijkbaar soort delict – de zogenaamde delictspecialisatie -, wordt niet gesteund door wetenschappelijk onderzoek. Naarmate de tijd verstrijkt is de kans dat criminelen zich specialiseren iets groter. Dit dan met name bij zedendelicten, diefstal en fraude. Echter is geen delictspecialisatie te ontwaren bij veroordeelden met één of een beperkt aantal veroordelingen.

Terughoudendheid geboden bij vaststellen ernstig gevaar op basis van recidive

Voornoemde wetenschappelijke onderzoeken hebben niet rechtstreeks betrekking op de veronderstelling ‘eens een boef, altijd een boef’. Het wetenschappelijk onderzoek biedt wel steun om op zijn minst vraagtekens te kunnen plaatsten bij de juistheid daarvan. Feit is dat er géén wetenschappelijk onderzoek bekend is dat deze veronderstelling ondersteunt. Dit, tezamen met het belangrijke beginsel in het strafrecht dat een verdachte na bestraffing in de samenleving hoort te kunnen terugkeren en een tweede kans behoort te krijgen, noopt op zijn minst tot terughoudendheid bij het vaststellen van ernstig gevaar in de zin van de Wet Bibob op basis van (alleen of voornamelijk) eerdere betrokkenheid bij een strafbaar feit.